Von Worten zu Taten
Die Anerkennung Palästinas durch Irland, Norwegen, Slowenien und Spanien zeigt, wie die europäische Diplomatie ihren Worten Taten folgen lassen kann. In Verbindung mit konkreten Schritten zur Herbeiführung innenpolitischer Veränderungen sowohl auf israelischer als auch auf palästinensischer Seite könnte dies dazu beitragen, die internationale Diplomatie für das langjährige außenpolitische Ziel der EU zu mobilisieren, einen souveränen und lebensfähigen palästinensischen Staat auf der Grundlage der Grenzen von 1967 mit einer Hauptstadt in Ost-Jerusalem zu schaffen. Die Wiederbelebung eines glaubwürdigen diplomatischen Weges zur Unterstützung der palästinensischen Selbstbestimmung ist auch eine wichtige Voraussetzung für die Sicherung einer dauerhaften Lösung für den Gazastreifen nach dem Ende des Konflikts.
„Die Wiederbelebung eines glaubwürdigen diplomatischen Weges zur Unterstützung der palästinensischen Selbstbestimmung ist auch eine wichtige Voraussetzung für die Sicherung einer dauerhaften Lösung für den Gazastreifen nach dem Ende des Konflikts“
Ende Mai erkannten Irland, Norwegen und Spanien Palästina formell an. Kurz darauf folgte auch Slowenien. Der Schritt selbst war alles andere als beispiellos. Zuvor hatten bereits über 140 Länder Palästina anerkannt. Darunter befinden sich auch mehrere andere Mitglieder der Europäischen Union wie Ungarn, Polen, die Tschechische Republik und Schweden.
Angesichts des andauernden Krieges im Gazastreifen hat der Zeitpunkt dieses Schrittes jedoch dazu beigetragen, in der arabischen Öffentlichkeit den Eindruck zu erwecken, die EU messe mit zweierlei Maß, was der „Soft Power“ Europas im Nahen Osten schweren Schaden zugefügt hat. Es könnte auch andere europäische Länder ermutigen, diesem Beispiel zu folgen. Insbesondere Frankreich hatte schon vor dem Sieg der linken „Neuen Volksfront“ bei den Parlamentswahlen im Juni einen ähnlichen Schritt erwogen.
Die koordinierte Aktion von Madrid, Oslo, Dublin und Ljubljana soll ein öffentlichkeitswirksames Signal der fortgesetzten politischen Unterstützung für die palästinensische Selbstbestimmung in einer Zeit sein, in der die israelische Siedlungsaktivität in Ost-Jerusalem und der Westbank zunimmt und die Tragfähigkeit einer zukünftigen Zwei-Staaten-Lösung untergräbt.
Stärkung der gemäßigten palästinensischen Kräfte
Nach dem Überraschungsangriff der Hamas auf Israel am 7. Oktober und der vernichtenden Antwort Israels auf den Gaza-Streifen haben diese europäischen Hauptstädte auch ihren Wunsch zum Ausdruck gebracht, den Anstoß zu neuen diplomatischen Bemühungen zu geben, die die gemäßigten Palästinenser stärken können. Ziel ist es zu zeigen, dass es eine glaubwürdige Alternative zur Waffengewalt gibt, die die nationalen Rechte und die Unabhängigkeit der Palästinenser sichern kann. Das Aufzeigen eines gangbaren Weges hin zu einer Zwei-Staaten-Lösung ist auch ein notwendiges Element, um nach dem Ende der Kampfhandlungen einen gangbaren „Tag danach“ für Gaza zu gewährleisten.
Obwohl die Anerkennung als weitgehend symbolisch bezeichnet wurde, enthält sie auch praktische Elemente. Die vier europäischen Länder haben in ihre Erklärungen eine Territorialklausel aufgenommen, die besagt, dass sie den Staat Palästina in den Grenzen von 1967 anerkennen. Es war klar, dass dies von israelischen Politikern schnell als antiisraelischer Schritt abgetan werden würde. Mit der Anerkennung Palästinas in den Grenzen von 1967 bekräftigen die europäischen Staaten aber auch das Existenzrecht des Staates Israel in seinen international anerkannten Grenzen. Künftige territoriale Veränderungen als Ergebnis von Verhandlungen werden dadurch nicht verhindert.
Der Schritt ist jedoch eine weitere wichtige Absage an die Versuche der israelischen Siedlerbewegung und des ehemaligen US-Präsidenten Donald Trump, die palästinensischen Bestrebungen auf einen „Ministaat“ aus unverbundenen Bantustans im Westjordanland und im Gazastreifen zu reduzieren. Dies könnte Bestrebungen verstärken, differenzierte Maßnahmen gegen die Siedlungen auszuweiten, einschließlich des Verbots aller Produkte und Finanzdienstleistungen aus den Siedlungen.
Um wirksam zu sein, muss die Anerkennung Palästinas mit anderen zusätzlichen Schritten einhergehen, um Israels völkerrechtswidrige Handlungen anzufechten, einschließlich der Annexion palästinensischen Landes, des Zulassens weit verbreiteter Siedlergewalt und der unverhältnismäßigen Angriffe auf Zivilisten in Gaza.
„Um wirksam zu sein, muss die Anerkennung Palästinas mit anderen zusätzlichen Schritten einhergehen, um Israels völkerrechtswidrige Handlungen anzufechten, einschließlich der Annexion palästinensischen Landes, des Zulassens weit verbreiteter Siedlergewalt und unverhältnismäßiger Angriffe auf Zivilisten in Gaza“.
Trotz interner Meinungsverschiedenheiten hat die EU zwei Runden von Sanktionen gegen gewalttätige israelische Siedler, Organisationen und Außenposten verhängt. Die Mitgliedstaaten haben den EU-Sonderbeauftragten für den Nahost-Friedensprozess, Sven Koopmans, gebeten, mögliche Maßnahmen als Reaktion auf die israelischen Völkerrechtsverletzungen im Gazastreifen und die anhaltende Missachtung des Urteils des Internationalen Gerichtshofs (IGH) zur Beendigung der Militäraktionen aufzuzeigen. Dazu könnte auch die Aussetzung des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und Israel gehören - ein Schritt, der von Irland und Spanien befürwortet wird.
Gleichzeitig sollten die europäischen Regierungen Präsident Mahmoud Abbas dazu drängen, die palästinensischen Institutionen wiederzubeleben und die nationale Einheit wiederherzustellen. Dies erfordert einen tiefgreifenden Wandel, der über die technokratischen Reformen hinausgeht, die von den USA und dem Premierminister der Palästinensischen Autonomiebehörde (PA), Muhammad Mustafa, angestrebt werden. Stattdessen müssen sich die Europäer auf die Notwendigkeit einer palästinensischen Re-Demokratisierung und institutionellen Reform (z.B. Wiederherstellung der Unabhängigkeit der Justiz), der nationalen Versöhnung, der Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen und der längst überfälligen Wahlen konzentrieren. Als größter Geber der Palästinensischen Autonomiebehörde verfügt die EU in dieser Hinsicht bereits über eine große Hebelwirkung. Die Anerkennung kann einen zweiten, weniger konfrontativen Weg bieten, um Druck auf Abbas auszuüben - indem sie deutlich macht, dass sie nun Gegenleistungen für Reformen der palästinensischen Regierung erwartet.
Das palästinensische Haus in Ordnung bringen
Wenn die Palästinenser ihr Haus in Ordnung bringen, wird dies die Unterstützung und Beteiligung der Bevölkerung an den palästinensischen Institutionen stärken und ausweiten. Dies wird jedoch nur von geringer Bedeutung sein, wenn die Palästinensische Autonomiebehörde aufgrund der israelischen Beschlagnahmung der palästinensischen Steuereinnahmen finanziell zahlungsunfähig wird. Europa und die arabischen Partner könnten zwar ihre Budgethilfe erhöhen, aber eine wirkliche Lösung erfordert Druck auf Israel, die Sanktionen gegen die PA aufzuheben.
Schließlich bleibt die Rückkehr einer reformierten und geeinten palästinensischen Führung in den Gazastreifen eine wichtige Voraussetzung für ein effektives Regierungs- und Sicherheitsmodell nach dem Konflikt, das sowohl den palästinensischen als auch den israelischen Sicherheitsbedürfnissen gerecht wird. Dies wird jedoch nur möglich sein, wenn das öffentliche Ansehen und die Legitimität der Palästinensischen Autonomiebehörde gestärkt werden. Die Wiederbelebung der PA sollte jedoch nicht zur Vorbedingung für einen Waffenstillstand im Gazastreifen oder die Wiederaufnahme eines tragfähigen Friedensprozesses gemacht werden, da dies Israel einen Vorwand liefern könnte, die Verhandlungen zu blockieren.
„Riad hat deutlich gemacht, dass es ohne einen glaubwürdigen und unumkehrbaren Friedensvertrag mit Israel, ohne einen glaubwürdigen und unumkehrbaren Weg zu einem palästinensischen Staat – den Israel ablehnt – kein Friedensabkommen mit Israel unterzeichnen wird.“
Um glaubwürdig zu sein, müsste jede Forderung nach einer palästinensischen Re-Demokratisierung mit der Bereitschaft Europas einhergehen, das Ergebnis freier und fairer Wahlen zu akzeptieren, auch wenn dies zu einer von der Hamas unterstützten Regierung der Palästinensischen Autonomiebehörde führt. Dazu gehört auch ein starkes politisches Bekenntnis zur palästinensischen Selbstbestimmung. Andernfalls wird jeder politische Weg für die Zeit nach dem Gaza-Konflikt jegliche Legitimität verlieren und die palästinensische Wahrnehmung verstärken, dass bewaffneter Widerstand der einzig mögliche Weg ist.
Natürlich kann die EU allein nicht den tiefgreifenden Wandel in den israelischen und palästinensischen Positionen herbeiführen, der notwendig wäre, um einen glaubwürdigen politischen Weg zu ebnen. Während alle Augen auf die USA und Präsident Joe Biden gerichtet sind, um entschlossenes Handeln zu erreichen, sollte ein möglicher arabischer Beitrag nicht ignoriert werden. In dieser Hinsicht könnte eine engere Zusammenarbeit zwischen europäischen und arabischen Staaten zu greifbaren Fortschritten führen, selbst wenn die USA weiterhin einen wahrscheinlich illusorischen regionalen Deal auf der Grundlage einer israelisch-saudischen Normalisierung verfolgen.
„Angesichts einer lauwarmen Reaktion der USA haben die arabischen Mitglieder ihr Engagement mit Europa verschärft, um ihren Plan voranzutreiben.“
Riad hat deutlich gemacht, dass es ohne einen glaubwürdigen und unumkehrbaren Friedensvertrag mit Israel, ohne einen glaubwürdigen und unumkehrbaren Weg zu einem palästinensischen Staat – den Israel ablehnt – kein Friedensabkommen mit Israel unterzeichnen wird.
In den letzten Monaten hat eine arabische „Kontaktgruppe“ (Ägypten, Jordanien, Katar, Saudi-Arabien, Vereinigte Arabische Emirate) einen arabischen Visionsplan zur Stabilisierung des Gazastreifens nach dem Konflikt in Umlauf gebracht: Er schlägt einen politischen Weg zur Umsetzung einer Zwei-Staaten-Lösung mit Ost-Jerusalem als Hauptstadt eines palästinensischen Staates auf der Grundlage der Grenzen von 1967 ein. Im Gegenzug würde die arabische Welt Israel eine vollständige Normalisierung und Integration in eine inklusive regionale Sicherheitsarchitektur anbieten. Ein wesentliches Element wäre ein Waffenstillstand in Gaza und die Stationierung einer internationalen Schutztruppe dort, um die Rückkehr der PA zu erleichtern.
Doch angesichts der lauwarmen Reaktion der USA haben die arabischen Mitglieder ihr Engagement in Europa verstärkt, um ihren Plan voranzutreiben.
„Die nächste Herausforderung wird darin bestehen, die europäisch-arabische Zusammenarbeit zu operationalisieren.“
Die Entscheidung Norwegens, Irlands, Sloweniens und Spaniens hat diese Verschärfung des Engagements erleichtert und in den Wochen und Monaten vor ihren öffentlichen Ankündigungen zu wiederholten Anrufen und Besuchen arabischer Außenminister in den europäischen Hauptstädten geführt. In seiner Rede auf der Jahrestagung des European Council of Foreign Relations (ECFR) im Juli in Madrid lobte der saudi-arabische Außenminister Prinz Faisal bin Farhan Al Saud das, was Spanien und andere durch Anerkennung getan haben, denn das sei „einer der wenigen Hoffnungsschimmer, die da draußen noch übrig sind“.
Die nächste Herausforderung wird darin bestehen, die europäisch-arabische Zusammenarbeit zu operationalisieren.
„Die harte Realität ist, dass die Hamas in jeden ,Tag danach‘-Plan einbezogen werden muss. Dies muss jedoch auf einer ausgehandelten politischen Vereinbarung mit Präsident Abbas und seiner Fatah-Partei basieren, um die Rückkehr einer reformierten PA nach Gaza zu ermöglichen.“
Dazu könnte die Einberufung einer gemeinsamen vorbereitenden Friedenskonferenz gehören, um internationale Unterstützung für eine gemeinsame Initiative für einen dauerhaften Waffenstillstand in Gaza und die Umsetzung einer Zwei-Staaten-Lösung innerhalb eines festgelegten Zeitrahmens zu gewinnen. Die Außenminister der EU und der arabischen Länder erörterten auch die Einrichtung gemeinsamer Arbeitsgruppen, die eine gemeinsame diplomatische Initiative zur Unterstützung der „Arab Vision“ entwickeln sollen. Diese müssen noch vereinbart werden, könnten es aber den europäischen und arabischen Staaten ermöglichen, ihre politischen Ressourcen und Energien zu bündeln, um eine Reihe von Schlüsselbereichen anzugehen, die zu Fortschritten beitragen könnten, wie etwa:
Drängen auf ungehinderten Zugang humanitärer Hilfe nach Gaza: Dies erfordert größere internationale Anstrengungen, um Israel für seine Verantwortung als Besatzungsmacht zur Rechenschaft zu ziehen und eine sichere und uneingeschränkte Hilfslieferung zu ermöglichen. Die internationalen Partner könnten auch versuchen, einen neuen Mechanismus zur Koordinierung der humanitären Hilfe für Gaza zu schaffen. Dies könnte eine intensivere Planung zwischen den Vereinten Nationen, den USA, Europa und den arabischen Staaten zu Themen wie Trümmerbeseitigung, Abwasserentsorgung, Treibstoff und Energie sowie die Evakuierung von Bewohnern des Gazastreifens, die dringend medizinische Versorgung benötigen, erleichtern.
Unterstützung der Reform der Palästinensischen Autonomiebehörde und Aufbau von Kapazitäten, um sie auf die Rückkehr nach Gaza vorzubereiten. Hier hat die EU über die Finanzierung hinaus viel zu bieten. Beispielsweise könnten die bestehenden Missionen EUPOL COPS (EU-Polizeimission in den Palästinensischen Gebieten) und EUBAM (EU Border Assistance Mission in Moldova and Ukraine) technische Expertise und Kapazitäten-Aufbau im Bereich der Sicherheitssektor-Reform leisten, die für die Rückkehr der Sicherheitskräfte der PA nach Gaza und die Erleichterung des Grenzübertritts notwendig sind. Zusätzlich zur Finanzierung haben arabische Staaten angedeutet, dass sie auch Truppen zur Verfügung stellen könnten, um die Rückkehr der PA nach Gaza im Rahmen eines Waffenstillstandsabkommens zu unterstützen.
Förderung der palästinensischen Versöhnung: Die harte Realität ist, dass die Hamas in jeden „Tag danach“-Plan einbezogen werden muss. Dies muss jedoch auf einer ausgehandelten politischen Vereinbarung mit Präsident Abbas und seiner Fatah-Partei basieren, um die Rückkehr einer reformierten PA nach Gaza zu ermöglichen. Dies würde wahrscheinlich die Bildung einer neuen PA-Regierung erfordern, die von einem breiteren Konsens zwischen den Fraktionen und der künftigen Integration der Hamas in eine wiederbelebte PLO profitieren würde. Dies wird eher gelingen, wenn es mit einer umfassenderen politischen Vision einhergeht, und erfordert auch europäische Anreize und negative Anreize sowohl für die Hamas als auch für die Fatah/PA.
Einseitige israelische Aktionen in Frage zu stellen, die gegen das Völkerrecht verstoßen, Instabilität fördern und die Überlebensfähigkeit der PA und der Zwei-Staaten-Lösung bedrohen. Während keine einzelne Partei Israel (insbesondere unter Premierminister Netanyahu) wirksam unter Druck setzen kann, könnte eine konzertierte Anstrengung, an der sich die USA, die Europäer, Ägypten, Jordanien und die Länder des Abraham-Abkommens beteiligen, das israelische Kalkül zugunsten eines Waffenstillstands in Gaza und einer künftigen De-Besatzung allmählich verändern. Neben der Unterstützung der laufenden Maßnahmen des Internationalen Strafgerichtshofs (ICC) und des Internationalen Gerichtshofs (IGH) verfügen die europäischen und arabischen Staaten über weitere Druckmittel, darunter ein europäisches Waffenembargo, Sanktionen und das Einfrieren des Assoziierungsabkommens zwischen der EU und Israel sowie des Abraham-Abkommens, das 2020 zwischen Israel und arabischen Staaten wie den Vereinigten Arabischen Emiraten unterzeichnet werden soll.
Europas Achillesferse
„Ich hoffe, dass Europa eine aktivere Rolle spielen wird... Europa muss eine Entscheidung darüber treffen, wie relevant es auf der internationalen Bühne sein will. Gaza ist einer dieser Testfälle.“ (Prinz Faisal bin Farhan)
Die Achillesferse Europas bleibt jedoch die mangelnde Geschlossenheit. Während westliche Mitglieder wie Irland und Spanien die Zusammenarbeit mit der arabischen Kontaktgruppe ausbauen wollen, haben andere, die Israel näher stehen, insbesondere die östlichen Mitglieder, die Arbeit verzögert. In Ermangelung einer einheitlichen EU-Position werden einige europäische Akteure weiterhin ihre eigenen, unabhängigen und manchmal konkurrierenden Initiativen verfolgen.
Anhaltende Inkohärenz und Lähmung werden nicht nur die europäische Effektivität schwächen, sondern auch die Gefahr bergen, eine wichtige Gelegenheit zu verpassen, den arabischen Staaten zu zeigen, dass die EU ein ernstzunehmender außenpolitischer Akteur sein kann. Der saudische Außenminister Faisal bin Farhan warnte: „Ich hoffe, dass Europa eine aktivere Rolle spielen wird... Europa muss eine Entscheidung darüber treffen, wie relevant es auf der internationalen Bühne sein will. Gaza ist einer dieser Testfälle. Wir schauen alle zu. Wir alle prüfen, ob Europa eine einheitliche Haltung zu den Prinzipien hat, die es vertritt.“
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Hugh Lovatt ist Senior Policy Fellow beim Middle East and North Africa Programme des Think Tanks European Council on Foreign Relations (ECFR). Lovatt hat sich intensiv mit regionaler Geopolitik befasst und europäische Entscheidungsträger zu den Konflikten in Israel-Palästina und der Westsahara beraten. Er wird regelmäßig von internationalen Medien interviewt und zitiert, unter anderem von der New York Times, der BBC, dem Christian Science Monitor, der Financial Times, AFP, Le Monde, France24 und Al Jazeera.